Am 28. Juni 2019 haben die Europäische Union (EU) und die Mercosur-Staaten Brasilien, Argentinien, Paraguay und Uruguay eine politische Grundsatzeinigung zu den bereits im Jahr 2000 begonnenen Verhandlungen zu einem Freihandelsabkommen – als Teil eines umfassenderen Assoziierungsabkommens – erzielt. Nächste Schritte sind die Revision und Abstimmung der Texte zwischen EU und Mercosur. Bisher liegen den Mitgliedstaaten noch nicht alle Texte vollständig vor. Auch die finalen Zolllisten sind noch nicht bekannt. Laut EU-Kommission soll das Abkommen innerhalb der nächsten zwei bis drei Jahre in Kraft treten; dann beginnen die Übergangszeiträume (Phasing-in). Bei dem Thema gibt es immer wieder falsche Vorstellungen. Im Folgenden ein paar immer wieder gestellte Fragen:

Welche Rolle spielten die Interessen der Landwirtschaft und die der Branche bei den Verhandlungen?

Die Bundesregierung hat während der Verhandlungen auf ein ausgewogenes Abkommen gedrängt, in dem die Interessen der Landwirtschaft angemessen berücksichtigt sind. Dieses Ziel konnte erreicht werden. Die Bundesregierung begrüßt, dass es der Europäischen Kommission gelungen ist, eine politische Einigung zwischen der EU und den Staaten des Mercosur zu erzielen. Diese Einigung ist ein wichtiges Signal der Unterstützung des freien, regelbasierten Handels. Angesichts eskalierender Handelskonflikte hat das Abkommen eine große geostrategische und ökonomische Bedeutung für die EU.

Zwar sind die Mercosur-Staaten bei Rindfleisch, Zucker, Ethanol und Geflügel sehr wettbewerbsfähig, was die EU-Landwirtschaft auch vor Herausforderungen stellt. Andererseits ist die EU nunmehr der erste Handelspartner, mit dem der Mercosur ein Abkommen abschließt. Das Abkommen eröffnet der EU Zugang zu einem starken Markt, der 260 Millionen Konsumenten umfasst. Dies wird der EU und Deutschland auf Jahre hinaus einen privilegierten Marktzugang verschaffen, auch für die deutsche Agrar- und Lebensmittelbranche. Europäische Lebensmittelexporte erhalten weitgehende Zollfreiheit. Durch den Export verarbeiteter Erzeugnisse - etwa Süßwaren - wird in Europa eine hohe Wertschöpfung generiert. Der Tierhaltungssektor kann von neuen Chancen bei Milchprodukten und verarbeiteten Fleischwaren profitieren. Zudem gibt es für hochwertige Lebensmittel einen umfassenden Schutz ihrer geographischen Herkunftsangaben und der Handel mit Weinen und Spirituosen wird für europäische Exporte vereinfacht.

Welche konkreten Vorteile hat das Abkommen für deutsche Erzeuger?

Das Abkommen wird einzelnen Sektoren der deutschen Agrar- und Lebensmittelindustrie, vor allem Milchprodukten, verarbeiteten Lebensmitteln, sowie Wein und Spirituosen einen privilegierten Zugang auf den bisher stark abgeschotteten Mercosur-Markt ermöglichen. Das Abkommen sieht eine Liberalisierung für folgende Warenbereiche mit großem deutschen Exportinteresse vor: Milch und Milchprodukte werden im Rahmen von zollfreien Quoten liberalisiert. Für Wein und Spirituosen, Malz, Kartoffeln (gefroren) und frisches Obst (unter anderem Äpfel und Birnen) und Schokolade erhält die EU einen zoll- und quotenfreien Marktzugang.

Die Vereinbarung zum Schutz geographischer Herkunftsangaben (Geographical Indications, GI) ist zu begrüßen. Mit 357 geschützten europäischen Bezeichnungen beinhaltet das Abkommen die umfassendste Vereinbarung zu geographischen Herkunftsangaben von allen bisherigen EU-Freihandelsabkommen. Positiv zu bewerten ist zudem der vereinbarte Anhang über Wein und Spirituosen. Bestimmungen, die über die Zollliberalisierungen hinausgehen, unter anderem die Anerkennung von önologischen Verfahren, Zertifizierungs- und Etikettierungsvorschriften, werden den Handel maßgeblich erleichtern.

Im Bereich der sanitären und phytosanitären Maßnahmen (SPS) ist zu begrüßen, dass Mercosur die EU als "Single Entity" anerkennt und damit die gleichen Exportbedingungen für das gesamte Gebiet der EU gelten. Die Anerkennung des Regionalisierungsprinzips wird den Fortbestand des Handels aus seuchenfreien Zonen erleichtern. Europäische Exporteure profitieren zudem zukünftig von vereinfachten Verfahrensregelungen.

"Überschwemmen" Mercosur-Exporte künftig den EU-Markt?

Die Sensibilität im Agrarbereich ist in den Verhandlungen soweit wie möglich berücksichtigt worden. Die Staaten des Mercosur sind gerade im Agrarsektor sehr wettbewerbsfähig. Der EU-Marktzugang für Agrarprodukte wird daher nicht vollständig liberalisiert. Für sensible Agrarprodukte wie Rindfleisch, Geflügel, Zucker und Ethanol sieht das Abkommen Quoten vor. Durch diese werden sensible Agrarbereiche in einem gewissen Ausmaß geschützt, da nur eine limitierte Menge von diesen Produkten zollermäßigt in die EU eingeführt werden kann. Für Mengen, die über die Quote hinausgehen, gilt der Meistbegünstigungszollsatz, der in der Welthandelsorganisation (WTO) angewandte Zoll, der für alle WTO-Mitglieder gilt. Der Meistbegünstigungszollsatz wird auch heute schon angewandt. Sollte es doch zu Importsteigerungen kommen, die die EU-Erzeugung gefährden, sieht das Abkommen Schutzmechanismen vor, die eine Anhebung der Zölle möglich machen.

Sieht das Abkommen Schutzinstrumente für den Agrarbereich vor?

Für den Agrarbereich sind zwar keine gesonderten Schutzinstrumente vorgesehen, allerdings wird in dem Abkommen auf die handelspolitischen Schutzinstrumente der WTO bezüglich Antidumping, Antisubvention und globale Schutzmaßnahmen verwiesen. Zusätzlich gibt es eine bilaterale Schutzklausel. Von diesen Maßnahmen kann auch der Agrarsektor Gebrauch machen. Die bilaterale Schutzklausel bietet die Möglichkeit, wirtschaftliche Schäden zu beheben, die durch unerwartete oder erhebliche Erhöhungen der Präferenzeinfuhren aufgrund des Abkommens entstehen. Sie ermöglicht die Aussetzung der Präferenzen für einen Zeitraum von bis zu zwei Jahren, mit einer möglichen Verlängerung um weitere zwei Jahre.

Führt die vereinbarte Rindfleischquote zu Marktstörungen in Europa?

Für die Importe von Fleisch aus dem Mercosur wurden Quoten vereinbart. Das Abkommen erlaubt den Import von 99.000 Tonnen Rindfleisch, mit einem Zoll von 7,5 Prozent. Dies wären nur 1,2 Prozent der gesamten EU-Rindfleischproduktion. Diese würden nicht schlagartig auf den EU-Markt kommen, sondern die Quotenhöhe wird über einen Zeitraum von fünf Jahren ab Inkrafttreten des Abkommens langsam steigen. In nicht unerheblichem Umfang wird bereits jetzt sehr hochwertiges Rindfleisch von den in Rede stehenden Ländern zum vollen Zollsatz, also außerhalb der derzeit bestehenden Quoten, in die EU eingeführt (zum Beispiel 35 Prozent des 2018 von den Mercosur eingeführten frischen Rindfleischs). Hingegen werden bestehende Einfuhrkontingente, beispielsweise für Rindergefrierfleisch, wegen relativ hoher präferenzieller Zollsätze (zum Beispiel 20 Prozent) nur teilweise ausgenutzt. Es ist davon auszugehen, dass diese Mengen künftig im Rahmen der neuen Quote eingeführt werden. Insgesamt gesehen wird erwartet, dass die zusätzlichen Einfuhren tatsächlich sehr viel geringer ausfallen, da es vor allem zu einer Umschichtung zwischen alten und neuen Quoten kommt. Zu beachten ist auch, dass die EU bei Rindfleisch Nettoexporteur ist, also deutlich mehr exportiert als importiert. Mit Blick auf den Mercosur eröffneten Marktzugang ist zu berücksichtigen, dass der Selbstversorgungsgrad in Deutschland bei 98 Prozent liegt. Deshalb spielen Importe für den Ausgleich von Angebot und Nachfrage eine Rolle.

Zusätzlich kann bei unerwarteten oder erheblichen Erhöhungen der Präferenzeinfuhr aufgrund des Abkommens von der bilateralen Schutzklausel Gebrauch gemacht werden.

Wie wird die weitere Tierhaltung durch das Abkommen beeinflusst?

Für Geflügel beträgt die zollfreie Quote im Abkommen 180.000 Tonnen. Diese Quote wird ebenfalls schrittweise über fünf Jahre langsam gesteigert. Die Quote umfasst auch hier 1,2 Prozent des derzeitigen Verbrauchs. Der Geflügelverbrauch in der EU wuchs in den vergangenen Jahren um über 230.000 Tonnen jährlich und betrug 2018 mehr als 14 Millionen. Tonnen. Derzeit importiert die EU bereits 800.000 Tonnen, exportiert aber zugleich 1,6 Millionen Tonnen, sodass es einen Handelsbilanzüberschuss bei Geflügel gibt.

Für Schweinefleisch wurde eine Quote von 25.000 Tonnen mit einem Zoll von 83 Euro/Tonne vereinbart, die ebenfalls über fünf Jahre eingeführt wird. Diese Quote wird keinen Einfluss auf die Schweinefleischproduktion haben.

Für die Milchproduktion ergeben sich sogar neue Exportchancen: Mercosur war bereit, zollfreie Quoten von 30.000 Tonnen Käse, 10.000 Tonnen Milchpulver und 5.000 Tonnen Säuglingsnahrung einzurichten. Allerdings wird es auch hier eine Übergangsfrist geben.

In der Summe gibt es sowohl Chancen als auch Risiken; die Tierhaltung in Europa ist aber keinesfalls gefährdet.

Welche Rolle spielen das Gesundheits-, Verbraucherschutz- und Vorsorgeprinzip?

Alle Erzeugnisse aus dem Mercosur müssen auch unter Freihandelsbedingungen die hohen europäischen Standards zum Verbraucherschutz einhalten. Die EU importiert bereits jetzt Lebensmittel aus Lateinamerika. Das Freihandelsabkommen wird die Zölle hier senken, aber nicht die Anforderung an die Sicherheit. Denn das Assoziierungsabkommen EU-Mercosur ändert den Rechtsrahmen in der EU nicht. Der geltende Rechtsrahmen wird weiter angewandt.

Gleiches gilt auch für das Vorsorgeprinzip, das im EU-Primärrecht verankert ist. Es kann von völkerrechtlichen Verträgen, etwa von Freihandelsabkommen, nicht außer Kraft gesetzt werden. Hinsichtlich Lebensmittelsicherheit ist das Vorsorgeprinzip über den Verweis auf das WTO-Abkommen über die Anwendung gesundheitspolizeilicher und pflanzenschutzrechtlicher Maßnahmen (SPS-Abkommen) aufgenommen, das seinerseits in Art. 3.3 und 5.7 das Vorsorgeprinzip beinhaltet. Das Vorsorgeprinzip wird darüber hinaus durch Artikel XX GATT geschützt, welcher im Abkommen verankert werden soll. Schließlich wird das Vorsorgeprinzip ausdrücklich mit Blick auf Arbeit und Umwelt im Nachhaltigkeitskapitel verankert. Durch das EU-Mercosur-Abkommen wird die Regelungshoheit ("right to regulate") der Parteien mit Blick auf Politikziele wie Gesundheit, Sicherheit und Umwelt beibehalten.

Vereinbarungen in Freihandelsabkommen konkretisieren die Verpflichtungen aus den völkerrechtlichen Bestimmungen. Sie setzen sie nicht außer Kraft. Im Gegenteil: Oberstes Ziel der Bundesregierung bei allen Freihandelsabkommen ist es, das bestehende hohe Schutzniveau zu erhalten und die Freiheit, zum Schutz der Verbraucher notwendige Regelungen zu treffen, nicht einzuschränken. Dies gilt auch für die Vereinbarungen mit dem Mercosur.

Der Abkommenstext wird keine Verpflichtungen enthalten, die dazu führen, dass Vorschriften der EU zum Beispiel in den Bereichen der Produkt- und Lebensmittelsicherheit geändert werden müssen oder auf Produkte aus den Mercosur-Staaten nicht angewendet werden dürfen. Alle Importprodukte müssen den entsprechenden Vorschriften der EU genügen. Ebensowenig steht das Abkommen der Einführung zusätzlicher Anforderungen in diesen Bereichen entgegen.

Werden wegen des Abkommens möglicherweise pestizidbelastete Produkte nach Europa gelangen?

Auch mit Blick auf Pestizideinsatz gilt -wie bei allen Produkten - der Grundsatz, dass alle Importe die gesetzlichen Anforderungen der EU einhalten müssen. Das bedeutet, dass die Rückstandshöchstgehalte der EU nicht überschritten werden dürfen. Das Recht der EU, Rückstandshöchstgehalte nach den dafür geltenden Regeln zu setzen, wird durch das Abkommen nicht eingeschränkt.

Auch zukünftig wird es ganz wesentlich darauf ankommen, dass die Einhaltung der EU-Vorschriften bei Importen von Drittländern in die EU streng kontrolliert wird. Es werden allerdings bereits jetzt schon viele landwirtschaftliche Erzeugnisse, auch aus den Mercosur-Staaten in die EU importiert. Darunter fallen auch solche, die gegebenenfalls mit anderen Pflanzenschutzmitteln als den in der EU gängigen behandelt wurden, im Ergebnis jedoch als sicher eingestuft werden und daher in die EU importiert werden dürfen. Der Lebensmittelüberwachung der EU-Mitgliedstaaten kommt hier die Aufgabe zu, zu überprüfen, dass die EU-Vorgaben eingehalten werden. Dabei wird wie bisher risikoorientiert vorgegangen.

Kommen jetzt Lebensmittel mit Glyphosat in die EU?

Glyphosat ist in der EU nicht verboten. Die Rückstandhöchstmengen sind so festgelegt, dass keine Gefahr für die Gesundheit der Verbraucher besteht. Für Importprodukte gelten dieselben strengen Anforderungen.

Wird durch das Abkommen das EU-Gentechnikrecht beeinflusst?

Anders als bisher in Deutschland werden im Mercosur auch gentechnisch veränderte Produkte angebaut.

Das EU-Gentechnikrecht bleibt durch das Abkommen allerdings unberührt. Genetisch veränderte Organismen (GVO) dürfen nur in die EU importiert werden, wenn sie zum Inverkehrbringen in der EU zugelassen und entsprechend dem EU-Gentechnikrecht gekennzeichnet sind. Diese Voraussetzungen gelten nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs vom 25.07.2018 auch für mittels neuer molekularbiologischer Techniken (z.B. CRISPR/Cas9) erzeugte Organismen. Die Parteien haben zudem vereinbart, Informationen über ihre Regelungen, Richtlinien und Aktivitäten in diesem Bereich auszutauschen.

Kommt jetzt Fleisch von hormonbehandelten Tieren in die EU?

Die Mercosur-Länder dürfen nur Fleisch nach Europa exportieren, das aus gesonderten Betrieben stammt, die kontrolliert auf Hormoneinsatz verzichten.

Welche Regelungen enthält das Abkommen zum Tierschutz?

Durch das Abkommen soll beim Tierschutz ein strukturierter Dialog und Informationsaustausch zwischen der EU und den Mercosur-Staaten eingerichtet werden. Mit dem Austausch von Expertise und Erfahrungen sollen die regulatorischen Standards bezüglich. Zucht, Haltung/Nutzung, Transport und Schlachtung verbessert werden. Ebenso ist eine Stärkung der Zusammenarbeit in Wissenschaft und bei der Entwicklung von verbesserten Tierschutzstandards im Rahmen der Weltorganisation für Tiergesundheit (OIE) vorgesehen. Dadurch sollen wichtige Anliegen des Tierschutzes vorangetrieben werden, ohne die Regelungshoheit der Vertragsstaaten einzuschränken.

Welche Regelungen enthält das Abkommen zur Bekämpfung antimikrobieller Resistenzen (AMR)?

Das Abkommen sieht einen speziellen Ausschuss vor, in dem sich die Parteien über jeweilige Maßnahmen zur Bekämpfung von AMR austauschen und die Zusammenarbeit in internationalen Organisationen und bei der Umsetzung internationaler Empfehlungen von OIE, Weltgesundheitsorganisation (WHO) und Codex Alimentarius gestärkt werden soll. Der strukturierte Dialog wird dazu beitragen, diese Herausforderung gemeinsam anzugehen.

Wie werden Nachhaltigkeitsaspekte (Arbeit, Umwelt, Klima) im Abkommen berücksichtigt?

Die Bundesregierung unterstützt die Europäischen Kommission darin, Handelsabkommen und Handelspräferenzsysteme der EU auch als Hebel einzusetzen, um weltweit Werte wie nachhaltige Entwicklung, Menschenrechte, fairen und ethischen Handel und die Bekämpfung der Korruption zu fördern sowie Lieferketten verantwortungsvoller zu gestalten.

Der Freihandelsteil des Abkommens beinhaltet ein ambitioniertes Nachhaltigkeitskapitel mit verbindlichen Regelungen zu Arbeit, Umwelt und Klima. Dies betrifft etwa...

• die Verpflichtung, Arbeits- und Umweltstandards nicht zur Förderung von Handel oder Investitionen zu senken,
• dauerhafte und nachhaltige Anstrengungen zur Ratifizierung von ausstehenden grundlegenden Übereinkommen der Internationalen Arbeitsorganisation (die Mercosur-Staaten haben alle 8 grundlegenden Übereinkommen ratifiziert, bis auf Brasilien, bei dem verfassungsrechtliche Hindernisse der Ratifizierung von Übereinkommen 87 über die Vereinigungsfreiheit und den Schutz des Vereinigungsrechtes entgegenstehen),
• die effektive Umsetzung von multilateralen Umweltübereinkommen.

Im Nachhaltigkeitskapitel wird explizit die effektive Umsetzung des Pariser Klimaschutzübereinkommens verankert.

Somit besteht mit dem Nachhaltigkeitskapitel ein zusätzlicher Hebel, um die Partnerländer und insbesondere Brasilien an das Pariser Klimaschutzübereinkommen zu binden.

Für die Mercosur-Staaten gehören zu den diesbezüglichen Verpflichtungen auch Bestimmungen gegen Entwaldung.

Zudem sollen über die 2030-Agenda für nachhaltige Entwicklung, zu deren Zielen sich auch Brasilien und die weiteren MRC-Staaten verpflichtet haben, Mechanismen erarbeitet werden, die dem Klimawandel entgegenwirken.

Wie wirkt sich das Mercosur-Abkommen auf die Umweltstandards in Europa aus?

Das hohe Umweltschutzniveau der EU ist durch das Abkommen nicht betroffen. Das Vorsorgeprinzip und die Regelungshoheit sind vollständig gewahrt.

Verstärkt das Abkommen die Abholzung des tropischen Regenwaldes?

Die Bundesregierung verfolgt die aktuelle Zunahme der Entwaldung und Aussagen des brasilianischen Präsidenten zu Abholzungszielen im Amazonaswald mit großer Sorge. Vor diesem Hintergrund ist es wichtig, dass die Vereinbarungen des Nachhaltigkeitskapitels des Abkommens umfassend und wirksam umgesetzt werden. Dazu zählen die oben genannte Bindung zum Übereinkommen von Paris sowie die Regelungen zu Biodiversität und nachhaltiger Waldwirtschaft sowie zur Bekämpfung des illegalen Holzeinschlags.

Vorgesehen ist u.a. die Zusammenarbeit in bilateralen, regionalen und internationalen Foren mit Blick auf Handel, Schutz der Waldbedeckung und Förderung von Reduktion der Entwaldung und nachhaltiger Waldbewirtschaftung im Einklang mit der 2030-Agenda für nachhaltige Entwicklung.

Zudem verpflichten sich die Parteien, die Einbeziehung der lokalen und indigenen Bevölkerung in nachhaltige Lieferketten bzgl. Holz und Nichtholz-Produkten zu fördern, um ihre Lebensbedingungen und die nachhaltige Bewirtschaftung der Wälder zu verbessern (Art. 8 (2) b, Nachhaltigkeitskapitel).

Die Zivilgesellschaft soll beim Monitoring der Umsetzung dieser Vereinbarungen eng eingebunden werden. Flankierend unterstützt die Bundesregierung innerhalb der EU und vor allem. in der sogenannten Amsterdam-Gruppe (Deutschland, Dänemark, Frankreich, Großbritannien, Italien, Niederlande und Norwegen) Bestrebungen der Wirtschaft mit dem Ziel, nachhaltige, entwaldungsfreie Lieferketten - unter anderem für Soja - zu etablieren. Die EU-Kommission hat dazu im Juni 2019 konkrete Vorschläge vorgelegt, auf deren rasche und stringente Umsetzung die Bundesregierung drängen wird.

Zudem unterstützt die Bundesregierung mit der entwicklungspolitischen Zusammenarbeit ihre Partnerländer bei deren Anstrengungen zum Schutz des Amazonasregenwaldes.

Wie werden die Bestimmungen des Nachhaltigkeitskapitels durchgesetzt?

Die rechtlich verbindlichen Bestimmungen des Nachhaltigkeitskapitels unterliegen einem dialogorientierten Durchsetzungsmechanismus.

Die Europäische Kommission tritt nach einem umfassenden Konsultationsverfahren für die Beibehaltung und bessere Nutzung der dialogorientierten Durchsetzungsmechanismen in Nachhaltigkeitskapiteln von Freihandelsabkommen ein. Sie will zur Verbesserung der Durchsetzung von Nachhaltigkeitsbestimmungen einen 15-Punkte-Aktionsplan umsetzen (unter anderem: Stärkung der zivilgesellschaftlichen Mitwirkungsrechte und verbesserte Transparenz des Beschwerde-/Streitschlichtungsmechanismus).

Der 15-Punkte-Plan findet bei den EU-Mitgliedstaaten sehr breite Unterstützung. Auch die Bundesregierung unterstützt den 15-Punkte-Aktionsplan.

Die Bundesregierung setzt sich dafür ein, die zusätzlichen Instrumente, die durch das Nachhaltigkeitskapitel zur Verfügung stehen, umfassend und energisch zu nutzen. Außerdem hat die Bundesregierung zusätzlich vorgeschlagen, dass die Europäische Kommission weitere Reaktionsmöglichkeiten in einer "modelling exercise" überprüft.